The contribution of planning to emergence of informal settlements. A discussion starting from the case of Farahzad neighborhood, Tehran (Iran)

Attention to informal urbanism in urban studies, research and public debate is growing. This may be due to two factors: first, this type of urbanization is becoming the prevalent mode in many cities of the global South; second, informal urbanism is antithetical to the traditional ideas of planning that often dominate the contexts in which it arises. While the approaches that describe, theorize and explain the causes of the emergence of this type of urbanization (Burgess, 1978; Hardoy & Satterthwaite, 1989; De Soto, 2000; Romero, 2003; Roy & AlSayyad, 2004) cover a wide range, little attention has been paid to the contribution of local urban planning systems to the emergence of informal settlements. Furthermore, most theories based on the context of the global South tend to homogenize these dissimilar urban agglomerations, treating informal settlements as a uniform object instead of grounding the argument in the peculiarities of local realities, such as neighborhoods, individual cities and local dynamics of planning and development. This tendency has repercussions for identifying the causes of the formation of such settlements. In addition, there is a considerable geographical gap in the international literature, as informal urbanism in Iran has remained largely unexplored. In my research, I address these shortcomings by using a local case study (the informal neighborhood of Farahzad in Tehran) and investigating how planning itself may contribute to the exclusion of low-income groups. Through this study, I contend that local urban planning is among the significant factors contributing to the emergence and permanence of informal settlements in the case of Tehran and its Farahzad neighborhood. My findings may point to similar tendencies in other cities around the world where the rate of informal urbanization is high. This research presents data collected during a field study in the summer of 2015 and uses a mixed methodology to analyze them. In-depth interviews, direct observation, questionnaires and desk review are the principal methods used in the study. After the introductory chapter, the second chapter provides a comprehensive analysis of the theoretical background, examining the different approaches that have addressed informal settlements in planning debates. Before moving to the neighborhood level, I consider the wider picture of planning in Iran and how it has contributed to the emergence of informal urbanization. Chapter 3 identifies and discusses the housing supply constraints in both the private and public sectors, shaped mainly by policies embedded in Iran's Five-Year National Development Plans. The direct and indirect factors and mechanisms through which housing and related finance policies exclude low-income groups are analyzed and brought to the fore; some of these policies are considered an integral component of the urban planning system in the Iranian context. I hypothesize that the exclusion of low-income groups from the formal housing market, combined with the extremely high demand for housing, prepares the ground for alternative solutions in the informal housing sector. Based on local definitions of informal settlement in Iranian planning debates, compliance with building norms and land use regulations and the possession of legal titles are identified as the two main indicators of informal settlements. On this basis, I argue that the excessiveness and rigidity of norms and regulations and their mismatch with the preferences of low-income households, together with highly bureaucratic procedures and poor enforcement, push low-income households out of the formally planned city, causing the emergence of informal settlements. Next, I argue that in the case of Farahzad, instead of a narrow interpretation of security of tenure (i.e. equating it with land titles), it is more meaningful and constructive to break this notion down into three dimensions: legal (de jure), de facto and perceived, in line with Van Gelder (2009). I argue that a reform of planning's regulatory framework, coupled with a holistic interpretation of security of tenure, could prevent the formation of new informal settlements and undermine the permanence of existing ones. Chapters 4 and 5 address the building and land use regulatory framework and security of tenure, and are based on data collected during the field study in Farahzad. In the sixth and final chapter, drawing on the findings of the previous chapters, I argue that any governance attempt to deal with a challenge such as the rapid growth of informal urbanization, in Iran and possibly in other contexts facing similar conditions, needs to examine whether the planning agenda and regulatory framework suit the needs and conditions of low-income groups. In other words, what needs to be scrutinized is the extent to which planning disadvantages low-income groups through supply constraints and through a regulatory framework that, by being cumbersome, excessive, superfluous and harmful, may prevent a large share of society from building their own homes. By recognizing these deficits of local planning systems and directing efforts towards correcting them, the rate of existing and future informal urbanization may be significantly reduced.

La crescente attenzione della letteratura urbanistica al fenomeno degli insediamenti informali può essere spiegata, in primo luogo, dal fatto che essi stanno diventando il modello di urbanizzazione prevalente in diverse città del Sud del mondo e, in secondo luogo, dal fatto che rappresentano una rottura rispetto ai modelli tradizionali di pianificazione dei contesti che li ospitano. Diversi autori hanno teorizzato le possibili cause di questo fenomeno di urbanizzazione (Burgess, 1978; Hardoy e Satterthwaite, 1989; De Soto, 2000; Romero, 2003; Roy e AlSayyad, 2004), ma il contributo dei sistemi locali di pianificazione urbana è stato finora poco indagato. Inoltre, la maggior parte degli autori tende a interpretare gli insediamenti informali come un fenomeno omogeneo in tutto il Sud del mondo, nonostante ciascuno di essi presenti peculiarità legate al contesto locale (quartieri, singole città, dinamiche locali di pianificazione e sviluppo), con ripercussioni sull'individuazione delle cause specifiche della loro formazione. A ciò si aggiunge una trattazione disomogenea dal punto di vista geografico, con una conseguente scarsità di letteratura su alcune aree, come l'Iran. Attraverso il caso studio dell'insediamento informale di Farahzad a Teheran ho cercato di colmare tali lacune e di indagare in che modo la pianificazione stessa possa contribuire all'esclusione delle fasce a basso reddito. Con questo studio sostengo che la pianificazione urbana locale rappresenti uno dei fattori significativi che hanno contribuito all'emergere e alla permanenza degli insediamenti informali nel caso di Teheran e del quartiere di Farahzad. I risultati potrebbero evidenziare tendenze simili in altre città del mondo in cui il tasso di urbanizzazione informale è elevato. La ricerca adotta una metodologia mista, che comprende l'analisi della letteratura, la consultazione di documenti e i dati raccolti durante un'indagine sul campo condotta nell'estate del 2015 attraverso interviste in profondità, osservazione diretta e questionari. Dopo il capitolo introduttivo, il secondo capitolo è dedicato all'analisi del quadro teorico e dei diversi approcci al fenomeno degli insediamenti informali nel dibattito urbanistico. Prima di concentrarmi sulla scala di quartiere, ho esaminato il quadro più ampio della pianificazione in Iran e il modo in cui essa ha contribuito alla nascita degli insediamenti informali: il terzo capitolo descrive i vincoli all'offerta abitativa, sia nel settore pubblico sia in quello privato, derivanti principalmente dalle politiche contenute nei Piani quinquennali nazionali di sviluppo dell'Iran. Da questa analisi emergono i fattori e i meccanismi, diretti e indiretti, attraverso cui le politiche abitative e le relative politiche finanziarie, considerate parte integrante del sistema di pianificazione urbana in Iran, escludono le fasce a basso reddito. Si ipotizza che l'esclusione delle fasce a basso reddito dal mercato abitativo formale, unita a una domanda estremamente elevata, prepari il terreno a soluzioni alternative nel settore abitativo informale. Nel contesto iraniano, i due principali indicatori dell'informalità sono il rispetto delle norme edilizie e di uso del suolo e il possesso di titoli di proprietà. Sostengo pertanto che l'eccessività e la rigidità delle norme, la loro inadeguatezza rispetto alle esigenze delle fasce a basso reddito, insieme a procedure fortemente burocratiche e a un'applicazione inefficace delle regole, spingano le famiglie a basso reddito fuori dalla città formalmente pianificata, causando la nascita di insediamenti informali. Successivamente sostengo che, nel caso di Farahzad, invece di un'interpretazione ristretta della sicurezza del possesso (security of tenure), intesa come equivalente al titolo di proprietà, sia più utile e costruttivo scomporre tale concetto in tre dimensioni, come suggerito da Van Gelder (2009): legale (de jure), de facto e percepita. Sostengo inoltre che una riforma dell'impianto normativo della pianificazione, unita a un'interpretazione olistica della sicurezza del possesso, potrebbe ostacolare la formazione di nuovi insediamenti informali e la permanenza di quelli esistenti. I capitoli 4 e 5 trattano il quadro normativo edilizio e di uso del suolo e la sicurezza del possesso, sulla base dei dati raccolti durante l'indagine sul campo a Farahzad. Nel sesto e ultimo capitolo, sulla base dei risultati esposti, concludo che qualsiasi tentativo di governance volto ad affrontare la rapida crescita dell'urbanizzazione informale, in Iran e forse in altri contesti con condizioni simili, deve verificare se l'agenda di pianificazione e il quadro normativo rispondano ai bisogni e alle condizioni delle fasce a basso reddito. In altre parole, occorre indagare fino a che punto la pianificazione penalizzi queste fasce della popolazione attraverso i vincoli all'offerta e un quadro normativo che, essendo farraginoso, eccessivo, superfluo e dannoso, può impedire l'autocostruzione a una parte consistente della società. Riconoscendo tali carenze dei sistemi locali di pianificazione e indirizzando gli sforzi verso la loro correzione, il tasso di urbanizzazione informale esistente e futura potrebbe ridursi in modo significativo.