For the relaunch of the public initiative. Governance models and financing tools for urban regeneration processes

The research addresses the question of urban regeneration of large-sized brownfields, focusing on issues of process governance and economic feasibility. The general objective of the thesis is to identify design solutions, procedural models and financing instruments able to ensure the maximization of the public return in this type of projects. The research question mainly arises from a critical reading of projects of urban transformation realized in the Italian context in the last decades. Researches and studies, in fact, have shown that the majority of projects of redevelopment produced an imbalance between the private and the public return, the first in terms of additional profit beyond the return on the investment, the second in terms of underestimation of the extent of public assets and facilities financed through the real estate operations. Indeed, the public sector often stands in a weak position both in terms of decision-making and for what concerns the economic and the financial strength. The weakness of this approach to the modification of cities and financing public goods has been further exacerbated by the financial crisis, with increasing difficulties in activating initiatives of transformation even by private investors. Thus, how to rebalance the relationship between public and private operators in such operations? How to re-enhance the construction of the “public city”, conceived as a key factor for the sustainable development of cities? Firstly, it seems necessary to rethink the negotiation-based approach to the regeneration, searching for practices and tools aimed at making the value capture more convenient for the public sector. Similarly an innovation of the relationships between the three primary actors (public sector, private sector and local communities), exploring alternative ways of raising resources as well as of managing the process results necessary. In particular, a new multiple and flexible governance framework emerges as crucial, seeking a new role of the local public authorities as actors capable of being promoter of projects, enabler of participatory and bottom-up processes and controller of private initiatives. From the methodological point of view, beyond a theoretical study on the state of the art in the fields of urban regeneration, urban finance, public-private partnership tools and a comparative analysis of national and international case studies, a design-oriented stream of research is developed. Thus, the work is structured into two parts, one aimed at the reconstruction of the theoretical basis and at the problem statement, and the second aimed at the identification of a test site, the conduction of a meta-design experimentation and the formulation of conclusions (output of the work). The experimentation is focused on the south-east sector of the metropolitan area of Milan, where a series of relevant private initiatives of real estate redevelopment are occurring and a large asset of brownfields are still un-redeveloped, among which the former railway yard of Porta Romana stands out for dimension and localization characteristics. Therefore, this area is particularly suitable as test site of models of governance and financing instruments aimed at maximizing the public return. The design-based part consists of the definition of scenarios of transformation, with economic analysis for demonstrating their feasibility. The output of the research consists in the formulation of guidelines, practices and tools for local public authorities, regarding the management of processes of regeneration. They are deducted from the experimentation, in order to outline an operational and economic model to be applied in similar situations to that of Porta Romana yard. Elements for transferability and scalability of the models, as well as the definition of possible further research developments are specified in the conclusions.

La ricerca affronta il tema della rigenerazione urbana di brownfield di medio-grandi dimensioni, concentrandosi su questioni di governance del processo e di fattibilità economica. L’obiettivo generale della tesi è quello di individuare soluzioni progettuali, modelli procedurali e strumenti di finanziamento idonei a garantire una massimizzazione del ritorno pubblico in questo tipo di progetti. La domanda di ricerca si origina principalmente da una lettura critica dei progetti di trasformazione urbana realizzati nel contesto Italiano negli ultimi decenni. Diversi studi e ricerche hanno infatti evidenziato che la maggior parte dei progetti di riqualificazione sono caratterizzati da uno squilibrio tra il ritorno privato e il ritorno pubblico, il primo in termini di ulteriore profitto oltre del ritorno sull’investimento, il secondo in termini di sottovalutazione della quantificazione e della qualificazione dei beni e dei servizi pubblici finanziabili attraverso le operazioni immobiliari. Il settore pubblico spesso si trova in una posizione di svantaggio, sia in termini di capacità decisionale che sul piano economico-finanziario. La debolezza di questo approccio è stata ulteriormente aggravata dalla crisi finanziaria, con crescenti difficoltà di attivazione di iniziative di trasformazione anche da parte degli investitori privati. Come per riequilibrare il rapporto tra operatori pubblici e privati in tali operazioni? Come rilanciare la costruzione della “città pubblica”, concepita come un fattore chiave per lo sviluppo sostenibile delle città? In primo luogo, sembra necessario ripensare l’approccio negoziale, ricercando pratiche e strumenti volti a rendere la cattura dei plusvalori più conveniente per il settore pubblico. Allo stesso modo un’innovazione dei rapporti tra i tre attori principali (settore pubblico, settore privato e comunità locali), esplorando modi alternativi di raccolta di risorse e di gestire il processo, risultata necessaria. In particolare, nuovi modelli di governance flessibile risultano centrali, con la definizione di un rinnovato ruolo degli enti locali come attori capaci di essere promotori di progettualità, facilitatori di processi partecipativi e bottom-up e controllori delle iniziative private. Dal punto di vista metodologico, oltre lo studio teorico sullo stato dell’arte nel campo della rigenerazione urbana, della finanza urbana, degli strumenti di partenariato pubblico-privato e di un’analisi comparativa con casi studio nazionali e internazionali, viene sviluppata una fase di ricerca design-oriented. Il lavoro è quindi strutturato in due parti, una parte relativa alla ricostruzione dei fondamenti teorici e alla definizione della domanda di ricerca, e una seconda relativa all’identificazione di un contesto di sperimentazione, alla sperimentazione meta-progettuale e alla formulazione di conclusioni (output del lavoro). La sperimentazione è focalizzata sul settore sud-est dell’area metropolitana di Milano, dove una serie di importanti iniziative private di riqualificazione immobiliare si stanno attestando e al contempo è ancora presente un consistente patrimonio di aree dismesse, tra i quali l’ex scalo ferroviario di Porta Romana che si distingue per dimensione e localizzazione. Pertanto, questa zona è particolarmente indicata come contesto di sperimentazione di modelli di governance e di strumenti di finanziamento volti a massimizzare il ritorno del pubblico, con potenziali impatti significativi. La parte sperimentale-progettuale consiste nella definizione di scenari di trasformazione, con analisi economica per dimostrarne la fattibilità. L’output della ricerca consiste nella formulazione di linee guida, pratiche e strumenti rivolti agli enti locali con riferimento alla gestione dei processi di rigenerazione. Tali linee e pratiche sono dedotte dalla fase sperimentale, al fine di delineare modelli operativi da applicare in situazioni analoghe a quella di Porta Romana. Nelle conclusioni sono anche specificati elementi di trasferibilità e scalabilità dei modelli, così come la definizione di possibili ulteriori sviluppi della ricerca.