The spillover effects of EU carbon border measures: exporters' supply chain responses and trade diversification

The European Union integrates climate objectives into trade governance through the Carbon Border Adjustment Mechanism, which seeks to avoid “carbon leakage” by imposing carbon costs on imported goods comparable to those borne by producers in the EU. Iron and steel, aluminum, cement, fertilizers, electricity, and hydrogen are the products it currently covers. It began a transitional phase in 2023 where only the reporting of embedded emissions is required, with financial obligations being phased in and brought in line with the phase-out of free allocation under the EU ETS from 2026 onwards. Based on a Trigger-Response-Constraint-Outcome (TRCO) framework, this paper leverages UN Comtrade data for 2020-2024 on EU-27 imports of covered categories originating from non-EU partners, coupled with illustrative cases, to identify the largest suppliers in each category and describe their preparations and adaptation during transition. In this paper, “spillover” refers to governance spillover, in the form of how monitoring, reporting, and verification (MRV) capability, documentary continuity, and auditability drive the selection of counterparties and the stability of relationships; it does not refer to a price spillover, since no border charge applies in the transition. Descriptive evidence shows that, in the absence of charges, reporting and compliance requirements have already become visible in adjustments to firms and trading arrangements. Actors with stronger MRV capability or institutional linkage/equivalence to the EU ETS are more likely to maintain access and continuity in the EU market; other exporters are more likely to face trade reconfiguration and rising frictions as charging begins. Three common responses observable around CBAM include: i) green upgrading (investment in low-carbon processes, acquisition of auditable product-level certification); ii) supply-chain extension/reconfiguration along compliant pathways (intermediary stages to secure verifiable documentation and process control); and iii) market diversification-increasing allocations to non-EU markets to hedge compliance frictions. Feasible adjustment space differs under physical and infrastructure conditions. Metals, with higher value density and better transportability, adjust more readily via portfolio segmentation and chain reorganization. Cement and electricity, constrained by transport and interconnection, rely more on local abatement, institutional interoperability, and a rebalancing of EU exposure. Institutional integration forms another key constraint. Economies linked or equivalent to the EU ETS obtain relative advantages from compliance frictions. Economies with weaker institutional and data capacity suffer asymmetric burdens and related distributional effects. Accordingly, CBAM should evolve from a unilateral EU instrument toward a club-based climate arrangement. The EU, advanced exporters, and developing exporters would act in differentiated ways consistent with their positions and through data interoperability, risk-sharing, sectoral tailoring, and mutual recognition of standards work toward a fair and effective system of global low-carbon trade governance.

L’Unione europea integra gli obiettivi climatici nella governance del commercio attraverso il Meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM), che mira a evitare il “carbon leakage” imponendo ai beni importati costi del carbonio comparabili a quelli sostenuti dai produttori nell’UE. Attualmente esso copre ferro e acciaio, alluminio, cemento, fertilizzanti, elettricità e idrogeno. Nel 2023 è iniziata una fase transitoria in cui è richiesta unicamente la rendicontazione delle emissioni incorporate, mentre a partire dal 2026 gli obblighi finanziari saranno introdotti gradualmente e allineati al phase-out dell’assegnazione gratuita nell’ambito dell’EU ETS. Sulla base di un quadro Trigger-Response-Constraint-Outcome (TRCO), questo lavoro utilizza i dati UN Comtrade per il periodo 2020-2024 relativi alle importazioni dell’UE-27 nelle categorie coperte e provenienti da partner extra-UE, unitamente a casi illustrativi, per individuare i maggiori fornitori in ciascuna categoria e descrivere le loro preparazioni e il loro adattamento durante la transizione. In questo lavoro, “spillover” si riferisce allo spillover di governance, cioè al modo in cui la capacità MRV, la continuità documentale e l’auditabilità orientano la selezione delle controparti e la stabilità delle relazioni; non si riferisce a uno spillover di prezzo, poiché nella transizione non si applica alcun prelievo alla frontiera. L’evidenza descrittiva mostra che, in assenza di prelievi, i requisiti di rendicontazione e conformità si sono già resi visibili negli aggiustamenti delle imprese e degli assetti di scambio. Gli operatori con maggiore capacità MRV o con collegamento/equivalenza istituzionale all’EU ETS hanno più probabilità di mantenere l’accesso e la continuità nel mercato dell’UE; altri esportatori hanno maggiori probabilità di affrontare una riconfigurazione degli scambi e frizioni crescenti con l’avvio dell’addebito. Tre risposte ricorrenti osservabili attorno al CBAM includono: i) green upgrading (investimenti in processi a basse emissioni di carbonio, acquisizione di certificazioni a livello di prodotto verificabili tramite audit); ii) estensione/riconfigurazione della catena di fornitura lungo percorsi conformi (fasi intermedie per assicurare documentazione verificabile e controllo dei processi); e iii) diversificazione dei mercati - aumento delle allocazioni verso mercati extra-UE per coprire le frizioni di conformità. Lo spazio di aggiustamento praticabile varia in funzione delle condizioni fisiche e infrastrutturali. I metalli, grazie all’elevata densità di valore e alla migliore trasportabilità, si adattano più agevolmente mediante segmentazione del portafoglio e riorganizzazione della filiera. Cemento ed elettricità, vincolati dal trasporto e dalle interconnessioni, si affidano maggiormente all’abbattimento locale, all’interoperabilità istituzionale e a un riequilibrio dell’esposizione verso l’UE. L’integrazione istituzionale costituisce un ulteriore vincolo fondamentale. Le economie collegate o equivalenti all’EU ETS ottengono vantaggi relativi dalle frizioni di conformità. Le economie con capacità istituzionale e informativa più debole subiscono oneri asimmetrici ed effetti distributivi correlati. Di conseguenza, il CBAM dovrebbe evolvere da strumento unilaterale dell’UE verso un assetto climatico di tipo “club”. L’UE, gli esportatori avanzati e gli esportatori in via di sviluppo agirebbero in modo differenziato, coerentemente con le rispettive posizioni, e, tramite interoperabilità dei dati, condivisione dei rischi, calibratura settoriale e mutuo riconoscimento degli standard, lavorerebbero verso un sistema equo ed efficace di governance del commercio globale a basse emissioni di carbonio.