Rigenerazione urbana in Lombardia: pratica strategica o trasformazione ordinaria? Prospettive e criticità del modello normativo regionale e delle sue ricadute sui piccoli comuni

Urban regeneration today represents one of the central challenges of public policy, especially in highly urbanised contexts such as the Lombardy Region, where land consumption has reached significant levels and many urbanised areas are currently degraded, abandoned, or underused. Lombardy’s regional legislation—particularly Regional Law (L.R.) 12/2005 and its more recent amendments, namely L.R. 31/2014 and L.R. 18/2019—has introduced a regulatory framework that, through various attempts, recognises regeneration as a strategic process for territorial transformation, promoting the reuse of the existing built environment, environmental sustainability, social inclusion, and the containment of land consumption. However, the articulation of the different regulatory contributions has produced a framework characterised by persistent terminological ambiguity, within which urban regeneration tends to overlap with ordinary planning practices that, upon closer analysis, often prove to be distant from the objectives declared and pursued by regeneration itself. Moreover, the translation of the goals set out by regeneration policies into concrete actions is frequently contradictory, particularly in small municipalities—of which Lombardy is richly composed—that struggle to develop adequate technical, financial, and administrative tools to mobilise the resources needed to regenerate their disused areas. This not only highlights a weakness at the regulatory level in addressing regeneration in relation to different territorial contexts, but also results, in practice, in a significant gap between the potential of areas to be regenerated and their actual ability to attract investment or access regional calls and funding. Within this framework, the potential of areas in need of regeneration risks remaining unexpressed, exacerbating territorial inequalities and widening the gap between more ‘attractive’ metropolitan areas and peripheral territories. To date, although the regional regulatory framework formally recognises the centrality of the issue, regeneration practices still appear too often blurred and contradictory. The heterogeneity of interventions currently grouped under the broad term “regeneration” cannot be attributed solely to persistent terminological ambiguity, but also to a regional regulatory framework that is intrinsically weak in terms of strategic guidance and operational capacity, and therefore unable to provide clear criteria, adequate tools, and implementation mechanisms consistent with the complexity and diversity of territorial contexts, particularly those of smaller size. This scenario is further shaped by the absence of a national law on the subject, which has only recently begun to take form. While awaiting national legislation, regeneration continues to follow highly diverse trajectories, often marked by interventions limited to physical redevelopment, which fail to adequately address environmental protection and social valorisation. This research aims to critically analyse existing policies, regulatory instruments, and operational tools, in order to highlight the weaknesses and critical issues of the current regional system in Lombardy and to reflect on alternative regeneration models that are more applicable, especially in small municipalities. The thesis therefore integrates regulatory analysis, territorial data processing, interviews, and field research activities, with a central focus on monitoring regeneration practices initiated in Lombard municipalities following the entry into force of L.R. 18/2019. An updated version of this monitoring is also proposed within the framework of this research. This update has made it possible to reconstruct 6 the actual implementation and maturation of the current regulatory framework, identifying types of interventions, tools activated, emerging criticalities, and identified needs. Particular attention is devoted to small municipalities, defined as those with fewer than 5,000 inhabitants, in order to investigate which implementation modalities are most commonly adopted and to analyse the main obstacles these local authorities face when approaching regeneration processes. The thesis is structured into three parts. The first, with a more theoretical and regulatory focus, aims to reconstruct the evolution of the concept of urban regeneration and to examine the Lombard, national, and European legislative and operational framework. The second part, with a more practical and operational approach, focuses on updating the monitoring activity of regeneration practices undertaken by Lombard municipalities following the entry into force of L.R. 18/2019. Finally, the third part provides an in-depth analysis of the specific challenges encountered by small municipalities in addressing regeneration, and is characterised by interviews with sector experts. The ultimate objective is to provide a clear picture of the real needs that smaller local contexts currently face in regeneration processes. In particular, the research seeks to highlight the inadequacy of the regional instruments currently in force and to underline the need to revise the regional regulatory framework. It is also essential to clarify the conceptual and operational boundaries of urban regeneration, distinguishing it from interventions that, although formally classified as regeneration, are limited to ordinary transformation operations and do not produce significant effects on the social, economic, and environmental improvement of local contexts.

La rigenerazione urbana rappresenta oggi una delle sfide centrali delle politiche intraprese dagli enti pubblici, soprattutto in contesti fortemente urbanizzati come quello della Regione Lombardia, dove il consumo di suolo ha raggiunto livelli importanti e molte aree urbanizzate risultano oggi degradate, dismesse o sottoutilizzate. Le leggi regionali lombarde — in particolare la L.R. 12/2005 con le sue recenti modifiche, ovvero la L.R. 31/2014 e la L.R. 18/2019 — hanno introdotto una cornice normativa che, nei suoi vari tentativi, riconosce la rigenerazione come processo strategico per lo sviluppo del territorio, promuovendo il riuso del costruito, la sostenibilità ambientale, l’inclusione sociale e il contenimento del consumo di suolo. Tuttavia, l’articolazione dei diversi contributi normativi ha generato un quadro caratterizzato da una persistente ambiguità terminologica, all’interno del quale la rigenerazione urbana tende a sovrapporsi a pratiche ordinarie dell’azione pianificatoria che, a un’analisi più approfondita, risultano spesso distanti dagli obiettivi dichiarati e perseguiti dalla rigenerazione. Inoltre, la traduzione degli obiettivi predisposti dagli interventi di rigenerazione in azioni concrete risulta spesso contradditoria in particolare nei comuni di piccole dimensioni – di cui la Lombardia è riccamente composta - che faticano a predisporre strumenti tecnici, finanziari e amministrativi adeguati ad attivare le risorse necessarie per rigenerare le proprie aree dismesse. Questo non solo evidenzia una debolezza a livello normativo nel trattare la rigenerazione declinandola rispetto ai diversi contesti territoriali, ma comporta anche nella pratica, una rilevante distanza tra il potenziale delle aree da rigenerare e la loro effettiva capacità di attrarre investimenti o accedere a bandi e fondi regionali. In questo quadro, il potenziale delle aree da rigenerare rischia di rimanere inespresso, aggravando le diseguaglianze territoriali e i divari tra aree metropolitane ‘più attrattive’ e territori periferici. Ad oggi, sebbene l’impianto normativo regionale riconosca formalmente la centralità del tema, le pratiche di rigenerazione appaiono ancora troppo spesso sfocate e contraddittorie. L’eterogeneità degli interventi che oggi ricadono sotto il vasto termine di “rigenerazione” non è riconducibile soltanto a una persistente ambiguità terminologica, ma anche a un impianto normativo regionale intrinsecamente debole sotto il profilo dell’indirizzo strategico e dell’operatività, incapace di fornire criteri chiari, strumenti adeguati e modalità attuative coerenti con la complessità e la diversità dei contesti territoriali, in particolare di quelli di minori dimensioni. Questo scenario è ulteriormente segnato anche dalla mancanza di una legge nazionale in materia, che negli ultimi tempi ha cominciato a prendere forma. In attesa della normativa a livello nazionale, la rigenerazione si muove seguendo itinerari molto diversi e spesso segnati da una riqualificazione solo fisica degli interventi, i quali non considerano in maniera appropriata anche aspetti relativi alla tutela ambientale e alla valorizzazione sociale. La presente ricerca si propone di analizzare criticamente le politiche, gli strumenti normativi e operativi esistenti, al fine di mettere in luce le debolezze e le criticità del sistema regionale esistente in Lombardia e riflettere su modelli di rigenerazione alternativi e maggiormente applicabili soprattutto nei piccoli comuni. La tesi integra quindi analisi normativa, elaborazione di dati territoriali, interviste e attività di ricerca sul campo, con un focus centrale sull’attività di monitoraggio delle pratiche avviate nei comuni lombardi dopo l’entrata in vigore della L.R. 18/2019, di cui è inoltre proposto un aggiornamento elaborato nell’ambito di questa ricerca. 4 Tale lavoro di aggiornamento del monitoraggio delle pratiche di rigenerazione in Lombardia ha permesso di ricostruire l’effettiva attuazione e maturazione delle norme vigenti in materia, individuando tipologie di intervento, strumenti attivati, criticità emerse e fabbisogni rilevati. Un’attenzione particolare è riservata ai piccoli comuni ovvero quelli con una popolazione inferiore a 5.000 abitanti, per approfondire quali modalità di attuazione degli interventi vengono principalmente utilizzate e per indagare quali sono i principali ostacoli che questi enti affrontano nell’approcciarsi alla rigenerazione. La tesi si articola quindi in tre parti: una prima parte, dal carattere più teorico-normativo, che si propone di ricostruire l’evoluzione del concetto di rigenerazione urbana e approfondire il quadro legislativo e operativo lombardo, nazionale ed europeo; una seconda parte, dall’impostazione più pratica e operativa, focalizzata sull’attività di aggiornamento del monitoraggio delle pratiche di rigenerazione intraprese dai comuni lombardi a seguito dell’entrata in vigore della L.R. 18/2019; e infine una terza parte di approfondimento delle problematiche specifiche incontrate dai piccoli comuni nell’affrontare la rigenerazione, caratterizzata da interviste con esperti del settore. L’obiettivo finale è quello di fornire un quadro chiaro sulle reali necessità che oggi i contesti locali di dimensioni più ridotte si trovano ad affrontare nel percorso di rigenerazione. In particolare, si intende evidenziare l’inadeguatezza degli strumenti regionali attualmente in vigore e sottolineare la necessità di rivedere l’impianto normativo regionale. Risulta fondamentale, inoltre, chiarire i confini concettuali e operativi della rigenerazione urbana, distinguendola dagli interventi che, pur rientrando formalmente in questa categoria, si limitano a operazioni di trasformazione ordinaria e non producono effetti significativi sul miglioramento delle condizioni sociali, economiche e ambientali dei contesti locali.