Il processo di armonizzazione del bilancio pubblico : i primi effetti della sperimentazione in Regione Lombardia

La modalità di approccio alla gestione delle amministrazioni pubbliche, sia a livello internazionale, sia a livello italiano, è cambiato radicalmente negli ultimi vent’anni. Questo lavoro di tesi ha come finalità principale l’esame del processo di armonizzazione dei sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni a livello europeo. In particolare ci si focalizzerà sul caso italiano. Per rispondere all’obbiettivo la tesi si divide in due punti. Il primo è quello di analizzare quali siano le ragioni e le esigenze che hanno mosso l’Italia ad attuare un processo di armonizzazione contabile nel settore delle amministrazioni pubbliche e come tale processo sia stato regolato dal legislatore nazionale. Il secondo obiettivo è l’esame del caso di Regione Lombardia con la finalità di analizzare, utilizzando diverse fonti informative, gli impatti che inevitabilmente il processo di armonizzazione contabile comporta sugli enti pubblici. L’analisi del caso mostra quali difficoltà dovranno affrontare tutti gli enti nel momento in cui il processo di armonizzazione sarà allargato a tutto il settore pubblico e quali siano gli aspetti critici del processo di omogeneità regionale. Il cambiamento italiano si colloca in più ampio cambiamento delle amministrazioni pubbliche che è avvenuto a livello europeo. Nel corso di questo lavoro si afferma che tali cambiamenti, soprattutto contabili, siano nati principalmente dalla volontà, a livello delle diverse nazioni, di creare uno “Stato unico” tramite la costituzione dell’Unione Europea. Questo processo di “armonizzazione” è realizzabile anche attraverso la riduzione delle differenze tra i sistemi contabili utilizzati dalle diverse amministrazioni pubbliche in modo da rendere i dati confrontabili e immediatamente interpretabili. Il cambiamento del settore pubblico in Europa è stato mosso anche dall’avvento della crisi economica del debito pubblico che ha portato gli Stati a rivalutare i propri livelli di indebitamento al fine di garantire la sostenibilità finanziaria. Questo problema ha portato alla luce la necessità, da parte degli Stati, di avere informazioni contabili, puntuali e globali, sulla situazione economica e finanziaria effettiva dei propri conti pubblici, raggiungibile tramite l’adozione di strumenti contabili omogenei e comunicanti tra loro, tali da permettere un processo di consolidamento e valutazione dei conti pubblici. Esaminando la letteratura, si è studiato come l’approccio del New Public Management (NPM) analizzi, sul piano accademico, i cambiamenti citati precedentemente. Esso ritiene che il modo ottimale per raggiungere l’efficienza e l’efficacia pubblica, sia quello di trasferire le peculiarità manageriali del settore privato all’interno dell’organizzazione pubblica. In particolare il NPM enfatizza il concetto di efficientamento della gestione delle amministrazioni pubbliche attraverso l’introduzione e il monitoraggio di indicatori di performance ottenibile tramite le informazioni di bilancio più puntuali e veritiere. Il NPM evidenzia sei principi illustrati nella Tabella I. Tabella I Principi del New Public Management PRINCIPIO FINALITA’ DESCRIZIONE Devoluzione e delega di autorità Accrescere la flessibilità operativa Le decisioni non vengono prese più solamente dall’ente centrale di Governo, ma vengono dislocate negli enti locali Introduzione indicatori di performance Assicurare il raggiungimento di prestazioni predefinite L’introduzione di espliciti standard di prestazione garantisce il raggiungimento di un livello di efficienza stabilito come ottimo in tutto il settore pubblico Controllo dei risultati e accountability Tenere monitorato il raggiungimento di un benchmarking definito a priori Il costante controllo da parte del Governo garantisce il raggiungimento di standard di prestazione minimi definiti a livello centrale Sviluppo della competizione Garantire il raggiungimento di uno standard di qualità dei servizi offerti La competizione nel mercato permette di mantenere competitivi i prezzi dei servizi non più offerti solo dal pubblico e alto lo standard della qualità Sviluppare e ottimizzare le tecnologie informative Garantire la trasparenza e la completezza delle informazioni Le informazioni complete e adeguate permettono di non incorrere in fallimenti di mercato per asimmetria informativa Migliorare la qualità della regolamentazione Garantire la correttezza del mercato Le regole della competizione del mercato permetto un corretto svolgimento del servizio ai cittadini Fonte: Elaborazione dell’autore In seguito allo sviluppo del NPM nasce una nuova corrente teorica della letteratura manageriale: il New Public Governance (NPG). Esso pone l’attenzione sulla governance delle relazioni tra i diversi attori che compongono il settore pubblico riproponendo una responsabilizzazione di tutti i soggetti coinvolti (pubblica amministrazione, cittadini, legislatore, etc) quale fattore fondamentale per il miglioramento della qualità del servizio. Il NPG ha come focus principale l’introduzione di strumenti di management nella gestione del servizio di un network complesso di attori eterogenei e l’influenzare e mediare le esigenze e gli obiettivi differenti e a volte in conflitto tra i diversi attori. All’interno del NPG si sviluppa, anche, il principio di sussidiarietà che prevede l’intervento dello Stato nella produzione del servizio solo nel caso in cui il singolo o la comunità non sia in grado di produrli ad un livello qualitativo soddisfacente. Il presupposto alla base di questo principio è che il miglior servizio al cittadino venga sviluppato, in maniera ottimale, dai cittadini stessi, in quanto rappresentativi dei bisogni della collettività. In questo lavoro di tesi si afferma che i cambiamenti contabili delle amministrazioni pubbliche italiane siano coerenti con i principi del NPG distaccandosi dal frame work fino ad ora seguito dal NPM. In particolare in Italia nell’anno 2009 è iniziato un processo di riforma delle amministrazioni pubbliche specialmente nell’ambito della contabilità pubblica secondo due logiche apparentemente in contrapposizione: il perseguimento dell’efficienza del settore pubblico e l’esigenza di coordinamento e di controllo dei diversi attori del sistema. Questo cambiamento è stato dettato principalmente da due ragioni: il nuovo contesto europeo a cui ora l’Italia fa riferimento e le modifiche nell’assetto economico mondiale dovute alla crisi iniziata nel 2008. E’ pertanto iniziato un importante processo di armonizzazione delle amministrazioni pubbliche che vuole rispondere a tre esigenze. La prima è la necessità di uniformità dei sistemi contabili, strutture e schemi di classificazione nel settore delle amministrazioni pubbliche. La seconda necessità è consistita nel rendere prontamente disponibili i dati utili al calcolo degli indicatori di finanza pubblica definiti dal trattato di Maastricht; infine la terza necessità è consistita nella verifica della sostenibilità finanziaria dello stato e un maggior controllo sulla sostenibilità economica dei servizi offerti al cittadino. L’avvento della crisi economica del debito pubblico scoppiata negli ultimi anni ha sicuramente acuito queste problematiche. L’Italia si è accorta di non essere in grado di valutare la virtuosità dei propri enti pubblici e di monitorare il loro operato, a causa della mancanza di strumenti tecnici adeguati. Per questa ragione l’ottica del legislatore è quella di avviare un processo di armonizzazione del sistema contabile in modo da utilizzare il bilancio pubblico come strumento fondamentale di informazione, sia per gli stakeholder esterni, come i cittadini, sia per lo Stato stesso. La decisione di uniformare i sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche italiane ha portato numerosi vantaggi come ad esempio una maggiore trasparenza, chiarezza e leggibilità dei dati contabili, una maggiore facilità di monitoraggio da parte dello Stato della situazione finanziaria e migliore individuazione delle responsabilità politiche delle scelte adottate, un migliore monitoraggio di finanza pubblica dello stato di sostenibilità finanziaria. In particolare al fine di realizzare il processo di armonizzazione,in Italia sono state approvate le seguenti norme: • la legge 31 dicembre 2009, n. 196 “Legge di contabilità e finanza pubblica” per il bilancio statale; • il Titolo I del decreto legislativo n. 118 del 2011 “Principi contabili generali e applicati per le regioni, le province autonome e gli enti locali”; • il Titolo II del decreto legislativo n.118 del 2011 “Principi contabili generali e applicati per il settore sanitario”; • la legge 30 dicembre 2010, n. 240 “Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”. Il processo di armonizzazione dei sistemi contabili, in Italia, comincia con l’approvazione della legge 31 dicembre 2009, n. 196 i cui principali cambiamenti sono: l’introduzione della contabilità finanziaria di cassa quale sistema contabile principale delle amministrazioni pubbliche italiane, il cambiamento della struttura di bilancio che viene suddiviso in missioni e programmi come i bilanci europei - e l’introduzione nel ciclo di programmazione italiano di appositi documenti per seguire il ciclo di programmazione europeo secondo le tempistiche indicate dalla Figura I. Figura I Ciclo di programmazione dello Stato Fonte: Elaborazione dell’autore Tale processo di cambiamento ha coinvolto anche le amministrazioni locali attraverso il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. I principali cambiamenti apportati sono: l’adozione di regole contabili uniformi, l’adozione di un comune piano dei conti integrato, il cambiamento degli schemi di bilancio articolati in missioni e programmi, l’introduzione di un sistema di indicatori di risultato. L’introduzione, ai soli fini conoscitivi, di un sistema di contabilità economico-patrimoniale da affiancare a quello di contabilità finanziaria secondo cassa. Il ciclo di programmazione degli enti regionali verrà modificato come illustrato in Figura II. Figura II Ciclo di programmazione regionale Fonte: Elaborazione dell’autore A questo decreto legislativo ha seguito un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 Dicembre 2011 (DPCM) che regola la sperimentazione della disciplina concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi. Il processo di armonizzazione, infatti, è preceduto da un periodo di sperimentazione in cui alcuni enti pubblici introdurranno le modifiche stabilite dalla legge. Questa sperimentazione si è voluta perché lo Stato non conosceva l’impatto che il cambiamento avrebbe avuto nel settore, pertanto si è deciso di istituire un periodo in cui solo alcuni enti scelti cominciassero ad attuare in via preventiva il processo di cambiamento in modo da capire quali fossero le criticità ed adeguare le norme secondo un procedimento “bottom up”. La seconda parte del lavoro analizza nel dettaglio gli impatti dell’armonizzazione tramite il caso di Regione Lombardia. La scelta di studiare nello specifico il caso Regione Lombardia è dovuta a vari motivi. I principali sono che la Lombardia è la Regione responsabile dell’aspetto finanziario a livello di coordinamento interregionale, è una delle Regioni più efficienti d’Italia ed è una dei cinque enti regionali che partecipa alla sperimentazione, insieme a Basilicata, Campania, Lazio e Sicilia. La ricerca è avvenuta secondo tre fasi: - Fase 1: Stage formativo in Regione Lombardia per avere accesso a quattro tipi di fonti informative: (i) documenti interni alla Regione, (ii) documenti pubblici, ma di più facile reperimento, (iii) esperienza lavorativa sul campo, (iv) interviste ai diretti interessati al cambiamento; - Fase 2: Interviste strutturate con domande aperte ai funzionari che seguono direttamente il processo di cambiamento e di armonizzazione in Regione Lombardia. In particolare sono stati intervistati il vice Segretario Generale responsabile delle strategie finanziarie e interregionali, due dirigenti dell’Unità Organizzativa “Programmazione e Gestione Finanziaria”, i tecnici della struttura “Bilancio” e un dirigente dell’ente strumentale regionale ARPA anch’esso partecipante alla sperimentazione; - Fase 3: Sistematizzazione delle interviste e analisi dei risultati. Per quanto riguarda gli spunti emersi a livello politico, illustrati in Figura III, si sottolinea che uno degli obiettivi ultimi del legislatore del processo di armonizzazione sia la volontà di responsabilizzare le amministrazioni pubbliche ed i diversi soggetti tramite l’introduzione di un set di indicatori di performance e tramite la più facile interpretazione, da parte del Governo, dei dati contabili a seguito della loro omogeneità. E’ emerso inoltre che Regione Lombardia ha sponsorizzato l’avvio dell’implementazione del processo di armonizzazione spingendone l’attuazione in tempi brevi, poiché l’omogeneità dei sistemi contabili porta con sé la possibilità di confrontare i risultati di bilancio tra i diversi enti e dà la possibilità di valutarne le virtuosità e le inefficienze. Inoltre, è emerso che Regione Lombardia ha deciso di partecipare alla sperimentazione dei sistemi contabili per ottenere un vantaggio organizzativo generato dalla facoltà di testare gradualmente i nuovi criteri e per influenzare le decisioni finali proponendo adeguate modifiche. Figura III Riassunto dei risultati emersi dal punto di vista politico Fonte: Elaborazione dell’autore Si sottolinea, inoltre, che è stato individuato come obiettivo del legislatore il miglioramento dell’accountability e della trasparenza del settore pubblico. Dalla tesi è emerso un aspetto in contraddizione tra livello tecnico e livello politico consistente nelle opportunità di sponsorizzare la sperimentazione. Secondo i funzionari tecnici intervistati Regione Lombardia non avrebbe mai dovuto sponsorizzare l’avvio del processo di armonizzazione perché esso comporta un cambiamento radicale rispetto al processo di stesura del bilancio pre-riforma. Inoltre si afferma che l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale richieda uno sforzo sproporzionato rispetto al vantaggio finale. Regione Lombardia ha deciso di partecipare alla sperimentazione sia per perseguire la sua caratteristica intrinseca di precursore delle innovazioni, sia per guadagnare vantaggi organizzativi e gestionali, implementando il cambiamento gradualmente. Dalle interviste è emerso che è stato fondamentale, per meglio implementare i cambiamenti richiesti dalla sperimentazione, la formazione e il coinvolgimento del personale. Questo ha fatto sì che i funzionari fossero in grado di condividere gli obiettivi finali, sia statali sia regionali, ed essere in grado di proporre anch’essi modifiche che fossero coerenti con le esigenze a cui il processo risponde. I principali cambiamenti nel ciclo di stesura del bilancio regionale lombardo sono stati implementati nel processo di redazione del bilancio previsionale annuale e triennale. I dirigenti non sono più responsabili di un singolo capitolo, ma si interfacciano per macroaree corrispondenti alle missioni secondo la classificazione COFOG di primo livello. In questo modo, il processo di stesura del bilancio non segue l’organizzazione dell’ente regionale, ma rispecchia la nuova struttura del bilancio. Questa soluzione, tuttavia, permette di non implementare cambiamenti radicali nell’organizzazione, aspetto che avrebbe disorientato ulteriormente i dipendenti pubblici, già impegnati nell’implementare i cambiamenti dei principi e dei sistemi contabili. Tabella II Riassunto spunti dal punto di vista tecnico AMBITO SPUNTO Obiettivo del legislatore Spesa del settore pubblico trasparente Obiettivo di Regione Lombardia - Cambiamento da sostenere radicale rispetto alle modalità pre riforma di redazione attuale del bilancio. - Scrittura del bilancio secondo la contabilità economico-patrimoniale richiederà uno sforzo inutile dal punto di vista delle amministrazioni pubbliche regionali Cambiamento nella concezione delle amministrazioni pubbliche Equiparazione degli enti regionali a enti locali Partecipazione alla sperimentazione Sperimentare in itinere il cambiamento Modalità svolgimento Incontri settimanale sia con gli altri enti in sperimentazione, sia con il Ministero Modo di affrontare il cambiamento Formazione e coinvolgimento del personale Cambiamento nel processo di stesura del bilancio - Lavorare sulla definizione dei principi contabili utilizzandoli per allocare i nuovi stanziamenti del bilancio previsionale - Obiettivo: arrivare all’assestamento di bilancio a pieno regime ad aprile 2013 - Adeguazione del sistema informativo non apportando modifiche sostanziali - I singoli dirigenti non sono più responsabili di un singolo capitolo, ma si interfacciano per macroaree Cambiamenti organizzativi Apportare pochi cambiamenti organizzativi (sola nell’Unità Organizzativa Programmazione e Gestione Finanziaria) Fonte: Elaborazione dell’autore L’attuazione della sperimentazione ha anche comportato alcune criticità. La contabilità economico-patrimoniale non è adatta ad un amministrazione pubblica centrale come le Regioni. Infatti la funzione della contabilità utilizzata anche nel settore privato è propria di soggetti che hanno la necessità di calcolare qual è il proprio risultato economico e il valore del proprio patrimonio. Le Regioni, invece, sono enti pubblici che fanno prevalentemente trasferimenti di fondi ad altri soggetti finalizzati al coordinamento della programmazione e degli investimenti all’interno del territorio di loro giurisdizione. Inoltre Regione Lombardia ha deciso che introdurrà un sistema di contabilità economico-patrimoniale pieno utilizzando quindi il metodo della partita doppia per redigere il bilancio informativo e non riclassificandolo dal sistema di contabilità finanziaria: questo impegnerà molto tempo e sforzo. Negli enti locali che già utilizzano questo metodo contabile, si riscontra, d’altro canto, un ulteriore problema: essi dovranno raccordare il proprio bilancio con quello richiesto dall’armonizzazione. Il processo di armonizzazione, seppur estremamente necessario poiché consente il confronto immediato tra i bilanci dei vari enti, non può eliminare le peculiarità delle diverse amministrazioni pubbliche non evidenziando le specificità di spesa. Esso ma dovrebbe essere in grado di unificare i sistemi contabili mantenendo intatte e salvaguardando le peculiarità. Il processo di armonizzazione elimina qualsiasi elemento di flessibilità nella stesura del bilancio portando in sé, di contro, più trasparenza per monitorare maggiormente la tipologia di gestione amministrativa. La tempistica di sperimentazione dei nuovi sistemi contabili è troppo stretta. Il decreto legislativo prevede che nel 2014 tutti gli enti pubblici dovranno utilizzare i nuovi sistemi contabili, tuttavia si sottolinea il fatto che il primo ciclo di programmazione finanziaria finirà solo nel 2015. Secondo la logica di un cambiamento, sarebbe stato necessario sperimentare l’intero ciclo di programmazione, ma lo Stato non ha voluto prorogare i tempi. È doveroso sottolineare inoltre che l’armonizzazione richiede un cambio culturale significativo nella gestione contabile delle amministrazioni pubbliche. Lo Stato chiede di cambiare un processo ormai definito da molti anni, modificando il modo di rendicontare e considerare le voci, impattando addirittura, seppur in piccola parte, sull’organizzazione dell’amministrazione pubblica. Quindi, oltre a tutti i cambiamenti tecnici richiesti, il processo di armonizzazione impatta anche sul personale regionale. Infatti è stato sottolineato che questo, seppur sottovalutato a livello centrale, è uno dei maggiori problemi da risolvere: il processo di stesura del bilancio dipende in maniera preponderante dal personale amministrativo chiamato ad attuarlo. Si può concludere che, nel complesso, il processo di armonizzazione così attuato risponda in maniera esaustiva alle esigenze emerse negli ultimi anni. Il processo di armonizzazione, inoltre, richiede un cambiamento di mentalità da parte dei dipendenti pubblici, sia rispetto al modo di considerare la funzione del bilancio, sia rispetto alla sua modalità di stesura, sia rispetto alla considerazione delle voci di spesa. Si ritiene che questo aspetto sia stato in qualche modo sottovalutato dal legislatore nel momento dell’avvio del processo di armonizzazione. Inoltre si può affermare che il processo di armonizzazione così composto segua principalmente le linee guida delineate dal NPG. Infatti, le norme approvate, e così attuate da Regione Lombardia, dimostrano una volontà da parte del legislatore centrale di avere un maggior controllo sui soggetti erogatori di servizi al cittadino. In secondo luogo si evidenzia una diminuzione delle competenze delle Regioni che riconduce nuovamente verso un approccio di accentramento decisionale precedentemente superato grazie all’approvazione della legge in materia di federalismo fiscale. Infine, si sottolinea come lo Stato stia acquisendo maggiormente il ruolo di gestore del network pubblico in quanto viene riconosciuto come l’unico soggetto in grado di influenzare le decisioni dei singoli attori.