Definizione e messa a punto di metodi e strumenti in grado di facilitare e migliorare la gestione degli appalti pubblici

In less than a century, in the construction industry, we have witnessed major changes and upheavals, in part due to economic and technological progress that has significantly characterized the last century and, on the other hand, due to continuous evolution and changes of the regulatory framework governing this complex apparatus. Technological innovation has introduced new materials and construction techniques, leading to the definition of increasingly complex projects and to the need for more specialized professionals with specific expertise in various spheres (acoustic, energy, safety, ...). Technical Standards has followed the development of the various disciplines and the Italian legislation, that regulates the processes of building, had to update and adapt to European standards. The sequence of rules laid down for the purpose of simplification, to adapt and harmonize, has instead forced professionals to be continuously updated and bear a heavy work on the transposition of the rules. So there are many people involved in the building process, with specific skills in a single subject and with knowledge, both technical and about regulations: in addition to architects and structural engineers, plant systems experts, acoustic experts, building energy experts, safety experts and others are involved in a procurement. All these professionals are to be coordinated and managed, both in the design phase and during construction, when the technicians of construction companies are added to them. This important responsibility in public works is assigned to the RUP, who is responsible for the whole design and construction process. The risk is that the many tasks assigned to the RUP and his considerable responsibility will result in an infinite number of administrative and bureaucratic actions which, although necessary, subtract resources to a genuine coordination. So, in this complex overview, the question is whether the efficiency of the building process is guaranteed, or if the performance of the whole process, from conception to realization of the work, appears satisfactory. The answer must be sought considering the famous triangle of project management, consisting of time, cost and expected quality. This last generally means the quality that you want to get to the end of the construction but, more importantly, during the execution stage, it is the operative quality, the quality of workers' safety. In this case, the initial requirement is constituted by the safety of workers, considered as intermediate user. This research stems from a specific need of the City of Verona and especially of the Coordinator of the Public Works Sector who aims to investigate whether it is possible for a RUP to adopt some measures to improve the efficiency of his building processes. The risk of disputes with the builders and the risk of injuries on construction sites are the two most worrying aspects for the Public Administration. The main problems are perceived in the project execution stage, when recurring issues in business management and delays in deliveries occur. First, the research work has framed the issue in a broader context, by comparing the local case with the national reality. To do this, the annual reports of the "Authority for the Supervision of Public Contracts" from 2004 to 2010 have been examined and a number of information, regarding procurements for building works, have been collected by them: the number of contracts with the amounts (analyzed by categories of work’s amount, contractor selection procedures, types of work and award criteria), award discounts (discussed in the various award criteria, by categories of work’s amount and contractor selection procedures), the timing of the project phases and of the tenders, delays and price increases during the execution of works. Locally, however, we selected a sample of thirty building procurements from the archive of Public Works Sector of the City of Verona. All these building procurements relate to works carried out and completed in the same period of time regarding national data previously collected. Through the study of the documentation concerning the sample of contracts (in particular, calls for tender and test certificates), the data were extrapolated to the comparison. The result of a first comparative analysis points out an absolute consistency between the two cases considered, thus extending the field of interest of the research and the applicability of results, from the local to the national level. In particular, it appears that the distribution (numbers and amounts) of contracts in different categories of work’s amount, as it was measured at the City of Verona, is substantially in line with national data, except for the highest category of work’s amount (≥ € 15 million), which concerns the major works and therefore is not locally present. With regard to the procedure for choosing the contractor, in both cases it is evident a marked preference to use races with “Open Procedures”. The national trend of growth, recorded in 2009-2010, in favor of the award criteria with best value for money is also locally confirmed. Finally, the discounts applied to the contracts of the sample of the City of Verona, are even much lower than the national data. Instead, a second comparison, for which it was necessary to calculate some indicators about the local sample, has concerned delays and price increases in the construction phase. Even if with some differences, financial efficiency and time efficiency are also broadly consistent. The Public Body in question does not show so special local problems, instead, for some aspects, as for example lower discounts or an higher number of contracts with no price increases, this Administration is better than the national reference. Then the research work continues with a detailed study on a part of the procurements of an analyzed sample, in order to investigate which are the recurring problems in the procurements of the Public Works Sector of the City of Verona. Through the attribution of a different score to previously collected data, a second sample of six procurement, representing the most problematic situations, is therefore defined. Each of these contracts is analyzed in detail through the study of relevant documents (especially calls for tenders, test certificates, variants and contentions with the builders) and they are presented emphasizing the problems that emerged in the various building processes. If, on one hand, the lack of injuries on construction sites and the small number of disputes with builders are reassuring data, on the other side, the issues raised do not confirm an apparently positive situation. For example, in all the analyzed cases the contract discounts are practically recovered (from 90% to 142% of the discount), using variants that, in most cases are justified by the contribution to improvements of the projects. At the same time, disputes with the construction companies are often resolved during the construction phase. In addition, delays are rarely attributed to the builders but the actual duration of the works is never equal to the time the contract: the work’s duration even double the time expected. Looking for possible reasons for the reported problems, best practices are defined, identifying preventive attitudes to be taken during the whole building process. The defined best practices concern the design phase, the choice of procedures and criteria of tender and, finally, the construction phase. Following the example of the most virtuous European countries, Design & Build (D & B) and Public Private Partnerships (PPP) are also proposed as alternatives to traditional procurement. The result of this research is to propose methods, procedures and tools that, if applied, will allow to avoid the usual problems and make the building process more efficient.

In meno di un secolo si è assistito nel mondo delle costruzioni a forti cambiamenti e stravolgimenti, dovuti in parte al progresso economico e tecnologico che ha caratterizzato in modo significativo il secolo scorso e dall’altra parte al continuo evolversi e modificarsi dell’impianto normativo che regola questo complesso apparato. L’innovazione tecnologica ha introdotto nel mercato nuovi materiali e tecniche costruttive, portando alla definizione di progetti sempre più complessi e alla necessità di figure professionali sempre più specializzate nella conoscenza di singoli ambiti specifici (acustica, energetica, sicurezza, …). La normativa tecnica ha seguito lo sviluppo delle diverse discipline mentre la legislazione italiana che regola i processi edilizi ha dovuto aggiornarsi ed adeguarsi alle norme europee. Il susseguirsi di norme emanate con l’intento di semplificare, adeguare ed armonizzare, ha invece costretto i professionisti a continui aggiornamenti pesanti da recepire. Risultano così diverse figure coinvolte nel processo edilizio con competenze specifiche, sia dal punto di vista tecnico che normativo, in una singola materia: oltre ad architetto e strutturista, sono coinvolti vari tecnici per i diversi impianti, per la termotecnica, per l’acustica, per la sicurezza, ... Questi professionisti vanno coordinati e gestiti, sia nella fase progettuale sia in quella esecutiva, dove si aggiungono ad essi anche le figure tecniche che fanno parte dell’impresa. Questo importante onere in ambito pubblico è attribuito al RUP, Responsabile dei Lavori, che ha la responsabilità dell’andamento dell’intero processo edilizio. Il rischio è che i molteplici compiti attribuiti al RUP e le cospicue responsabilità a suo carico si traducano in una serie infinita di atti amministrativi ed azioni burocratiche che, seppur necessarie, sottraggono risorse ad un vero e proprio coordinamento. Ci si chiede quindi se, all’interno di questo complesso quadro d’insieme, l’efficienza del processo edilizio sia garantita, ovvero se l’andamento dell’intero processo, dall’ideazione alla realizzazione dell’opera, risulti complessivamente soddisfacente. I termini entro i quali indagare vanno ricercati nel famoso triangolo del project management, formato da tempi, costi e qualità attesa. Quest’ultima è intesa come qualità dell’opera, in una visione d’insieme finale, ma ancor più, lungo la fase di realizzazione dell’opera, è presa in esame come qualità operativa, la qualità della sicurezza del lavoratore. In questo caso l’esigenza iniziale è costituita dalla sicurezza del lavoratore, inteso come utente intermedio. Questa ricerca nasce dall’esigenza specifica dell’amministrazione comunale di Verona ed in particolare del coordinatore dell’area lavori pubblici che vogliono indagare se sia possibile adottare degli accorgimenti da parte dei RUP per migliorare l’efficienza dei propri processi edilizi. I due aspetti che preoccupano maggiormente l’Amministrazione sono il rischio di contenzioso con le imprese e il rischio di infortuni in cantiere. Le principali criticità vengono percepite prevalentemente nella fase di realizzazione dell’opera dove si manifestano problematiche ricorrenti nella gestione delle imprese e ritardi nelle consegne finali. Innanzitutto il lavoro di ricerca ha inquadrato il problema ad un livello più ampio, raffrontando il caso locale alla realtà nazionale. Per fare questo, sono stati presi in esame i rapporti annuali dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici dall’anno 2004 al 2010 e da essi sono state raccolte una serie di informazioni riguardanti i contratti di lavori edili: il numero e gli importi degli appalti aggiudicati (analizzati per classe d’importo dei lavori, per procedura di scelta del contraente, per tipologia di lavoro e per criterio di aggiudicazione), i ribassi di aggiudicazione (analizzati, nei diversi criteri di aggiudicazione, per classe d’importo dei lavori e per procedura di scelta del contraente), le tempistiche delle fasi progettuali e di aggiudicazione, gli scostamenti dei tempi e dei costi nella realizzazione delle opere. A livello locale, invece, dall’archivio dei Lavori Pubblici del Comune di Verona è stato scelto un campione di 30 appalti di lavori edili, realizzati e conclusi in un arco temporale coerente con quello a cui si riferivano i dati nazionali precedentemente raccolti. Dallo studio della documentazione riguardante gli interventi presi a campione (in particolare i bandi di gara ed i certificati di collaudo), sono stati estrapolati i dati utili al confronto. Il risultato di una prima analisi comparata mette in evidenza una assoluta coerenza tra i due casi considerati, estendendo così il campo di interesse della ricerca e l’applicabilità dei risultati dall’ambito locale a quello nazionale. In particolare, si è visto che la distribuzione (numeri e importi) degli appalti nelle diverse classi d’importo rilevata presso il Comune di Verona risulta sostanzialmente in linea con i dati nazionali, ad eccezione della classe d’importo più alta (≥ 15.000.000 €), che riguarda le grandi opere e che quindi non è presente a livello locale. Per quanto riguarda la procedura di scelta del contraente, in entrambe i casi è evidente una netta preferenza nell’utilizzo di gare con pubblico incanto / procedura aperta. La tendenza nazionale di crescita, registrata nel biennio 2009-2010, a favore del criterio di aggiudicazione con offerta economicamente più vantaggiosa trova conferma anche a livello locale. Infine, i ribassi di aggiudicazione applicati al campione del Comune di Verona risultano addirittura decisamente più contenuti rispetto a quelli dei dati nazionali. Un secondo raffronto, per il quale è stato necessario il calcolo di alcuni indici sul campione locale, ha riguardato invece gli scostamenti di tempi e costi nella fase di realizzazione delle opere. Anche l’efficienza finanziaria e quella temporale risultano, seppur con qualche differenza, sostanzialmente coerenti. L’Amministrazione oggetto di studio non manifesta quindi particolari problematiche locali, anzi per alcuni aspetti (ribassi più contenuti, maggior numero di interventi a scostamento finanziario nullo) risulta migliore rispetto al riferimento nazionale. A questo punto il lavoro di ricerca prosegue con uno studio approfondito su una parte degli interventi presi a campione, con lo scopo di indagare quali siano le problematiche ricorrenti negli interventi del Comune di Verona. Attraverso l’attribuzione di un diverso punteggio ai dati precedentemente raccolti, viene perciò definito un secondo campione di 6 interventi, rappresentativo delle situazioni più problematiche. Ciascuno di questi interventi viene dettagliatamente analizzato attraverso lo studio della relativa documentazione (in particolare i bandi di gara, i certificati di collaudo, le perizie di variante e le riserve con le imprese) e presentato mettendo in luce le criticità emerse nei singoli processi edilizi. Se da un lato, la mancanza di infortuni nei cantieri e l’esiguo numero di contenziosi con le imprese sono dati rassicuranti, dall’altra parte gli elementi emersi non confermano l’apparente positività. Ad esempio, in tutti i casi analizzati i ribassi d’asta vengono praticamente recuperati (si recupera dal 90% al 142% dello sconto mediante perizie di variante il più delle volte giustificate dall’apporto di migliorie al progetto) mentre le riserve presentate dalle imprese in corso d’opera decadono o trovano accordi transattivi. Inoltre, raramente vengono attribuiti ritardi alle imprese ma la durata effettiva delle opere non è mai uguale al tempo contrattuale, arrivando addirittura a raddoppiare il tempo preventivato. Andando a ricercare le possibili cause di questi ed altri fenomeni rilevati, vengono definite delle buone prassi che identificano atteggiamenti preventivi da tenere durante la fase progettuale, nella scelta delle procedure e dei criteri di affidamento dei lavori ed infine durante la realizzazione dell’opera. Tra le proposte di miglioramento, guardando ai casi europei più virtuosi, vengono proposte, come alternativa all’appalto tradizionale di progettazione ed esecuzione disgiunte, l’appalto integrato (D&B) ed il Partenariato Pubblico Privato (PPP). Il risultato di questa ricerca è la proposta di metodi, procedure e strumenti che, se applicati, permettono di superare le problematiche più diffuse e rendere più efficiente il processo edilizio.