Flexibility in framing private and public partnerships in urban development projects. Experiences from brownfield redevelopment projects of private initiative : area ex Falck, Milano and Carré de Soie, Lyon

Works examines the ways public private partnership is framed in the urban development projects, referring to interdependency and close cooperation developed by the public administration, land owners and developers that makes development happen under mutually acceptable conditions. In this respect, urban development PPPs are observed as opportunity for the public sector to either: amplify the financial participation of the private, maximize the production of facilities for the public city (social housing, kindergartens, parks, etc.) that private actors will directly provide in exchange of development rights, or simply, as an opportunity to frame the operation in order to make the maximum for the general community interest through the trickledown effect of the new development (new jobs, new users, redevelopment of the rundown site etc.). Narrowing down the debate, work looks closely at the flexibility of the overall planning and implementation framework, i.e. at the issues which concern the flexible management of the various aspects of the development process by the public in order to achieve the optimal balance between the developments per se and the hypothetical development with maximum achievement of the combined administration’s objectives. Working hypothesis is that public administrations are being forced to manage diverse aspects of flexibility, from the general regulations, city-wide master plans, to the site specific implementation tools, given the limited investment power and its technical capacities, along with consequentially ever decreasing control of the overall development dynamics and the means to predict and simulate it. In order to understand such interdependency better, large scale brownfield redevelopment project are selected, given the complexity of the related public agenda and the pertinent modifications and adjustments trough time. Moreover, choice of case studies is limited to the project relying on the private initiative, since they introduce tighter partnership and the higher space of manoeuvre for the private party in relation to the public objectives. Cases of Redevelopment of the Area Ex Falck in Milano and Project Carré de Soie in Lyon are used for these purposes. Overview of the Falck case illustrates well the consequences of applying the ambitious public agenda trough the rigid unitary pluri-decennial implementation tool relying in mayor part solely on the private investment. Substantial rigidity impeding the development for more than a decade causing procrastination of implementation’s beginning is traded-off with the possibility for the eventual development according to the initial public visions. Analysis of the numerous successive modifications of the program confirms the relative unsustainability of the inflexible model, putting in the question its basic logic given that many of the once aspired qualitative objectives have been considerably simplified. Case of Carré de Soie shows the exceptional transformation in the Lyon’s planning context, where public experimented with the multiple flexible implementation tools so far avoiding the use of the classical publicly backed ZAC development. It illustrates well how the lower presence of public investment demands inversely proportional political will and the engagement of the technical capacities within the administration to limit the “loosening up” of the public agenda and steering the development towards the optimal solution. Implementation of the generic (non parametric) objectives confirms on the one side the need for the flexible strategies while calls for the additional technical supporting work in order to enhance the public positions on the negotiation table. Succession of the various types of the operational mechanisms, displays evident gradation of rigidity occurring the along the way, tightening the regulations while taking advantage of the growing positive externalities coming from the ongoing developments.

La ricerca esamina i modi in cui la collaborazione tra pubblico e privato è formulata nei progetti di sviluppo urbano, riferendosi all’ interdipendenza e alla stretta collaborazione tra Amministrazione, proprietari di terreni ed operatori privati che permettono che lo sviluppo avvenga in condizioni reciprocamente accettabili. A questo proposito, i partenariati pubblico-privato di sviluppo urbano sono visti come opportunità per il settore pubblico per ampliare la partecipazione finanziaria dei privati, aumentare la produzione di servizi per la città pubblica (case popolari, asili, parchi, ecc), che gli operatori privati forniranno direttamente in cambio dei diritti edificatori, o semplicemente, come occasione per inquadrare l'operazione al fine di fare il massimo per l'interesse generale della comunità attraverso l'effetto trickledown del nuovo sviluppo (nuovi posti di lavoro, nuovi utenti, riconversione del sito in abandono, ecc .). Restringendo il dibattito, il lavoro guarda da vicino la flessibilità della programmazione complessiva e quadro di attuazione, ossia le questioni che riguardano la flessibilità della gestione dei vari aspetti del processo di sviluppo da parte del pubblico, al fine di raggiungere l'equilibrio ottimale tra lo sviluppo in sé e lo sviluppo ipotetico con il massimo raggiungimento degli obiettivi congiunti dell'amministrazione. L’ipotesi di lavoro è che le amministrazioni pubbliche sono costrette a gestire i diversi aspetti della flessibilità, dalle norme generali, ai piani regolatori a livello della città, agli strumenti di attuazione specifiche del sito, date le sue ridotte possibilità di investimento e capacità tecniche, dalle quali conseguono un sempre minore controllo della dinamica di sviluppo globale e dei mezzi per prevederla e simularla. Per comprendere meglio tale interdipendenza, sono stati selezionati alcuni progetti di riqualificazione di siti industriali abbandonati di grande scala, data la complessità della relativa agenda pubblica e delle modifiche e degli aggiustamenti pertinenti che avvengono nel tempo. Inoltre, la scelta dei casi studio è limitata ai progetti che si basano sull’ iniziativa privata, in quanto introducono una più stretta collaborazione e uno spazio maggiore di manovra per il partner privato in relazione agli obiettivi pubblici. Utilizzati a tal fine, sono i casi di riqualificazione dell'area ex Falck a Milano e il Progetto Carré de Soie a Lione. Il caso Falck illustra bene le conseguenze dell'applicazione dell’ambiziosa agenda pubblica attraverso il rigido strumento di attuazione unitario pluridecennale, affidandosi in gran parte soltanto agli investimenti privati. Alla rigidità che ne ha impedito lo sviluppo per più di un decennio, provocando la procrastinazione dell’inizio del attuazione, si sostituiscono le possibilità individuate nell’eventuale sviluppo secondo le visioni pubbliche iniziali. L'analisi delle numerose modifiche successive del programma conferma la relativa insostenibilità del modello inflessibile, mettendo in discussione la sua logica di base dato che molti degli obiettivi qualitativi a cui si aspirava inizialmente sono stati notevolmente semplificati. Il caso di Carré de Soie mostra l’eccezionale trasformazione nel contesto di pianificazione del Lione, dove la pubblica amministrazione ha finora sperimentato con molteplici strumenti flessibili di implementazione evitando l'uso del classico modello di sviluppo urbano delle ZAC usato dal settore pubblico. Esso illustra bene come la minore presenza di investimento pubblico esige una volontà politica e un impiego delle capacità tecniche presenti all'interno dell'amministrazione inversamente proporzionali al fine di limitare l’ "allentamento" della agenda pubblica e di orientare lo sviluppo verso la soluzione ottimale. L'attuazione degli obiettivi generici (non parametrici) da un lato conferma la necessità di strategie flessibili, dall’altro chiede ulteriore lavoro tecnico di supporto, al fine di rafforzare la posizione pubblica sul tavolo della negoziazione. La successione dei diversi tipi di meccanismi operativi mostra un’evidente gradiente di rigidità che si verifica lungo il percorso , restringendo le norme mentre si sfruttano le crescenti esternalità positive provenienti dagli sviluppi in corso.